제6장 정부의 정책


경제학자들의 머리 속에서 처럼 수요공급곡선이 균형가격과 수량을 결정해서 모든 사람을 만족시키고, 또 두 곡선의 이동에 따라 가격이 신속하게 깨끗하게 조정된다면 그 얼마나 그럴듯한 세상일까. 실제로 경제학자들은 암묵적으로, 또 때로는 명시적으로 자기 이익만 추구하면 이 세상에는 아무런 문제도 발생하지 않을 것이라고 설명한다.

그러나 이 세상은 온갖 부조리로 가득 차 있다. 더구나 시장 자체가 우리 삶을 위협하기도 한다. 요즘과 같은 대불황의 위협은 우리의 앞날을 캄캄하게 만들기도 한다. 이럴 경우 흔히 사람들은 “정부는 도대체 뭘 하고 있느냐. 세금으로 월급만 축내고 있느냐”고 소리를 높이기 일쑤다.

경제학자들은 정부가 시장이 잘 작동되지 않는 경우에 개입하여야 한다고 주장한다. 그러나 정부 역시 실패한다. 이 세상의 모든 정보를 아주 짧은 시간에 수집해서 가장 많은 사람이 만족할만한 해법을 찾아내는 게 그리 쉬울까? 모든 사람이 만족하는 해법이란 게 도대체 존재하기나 하는 것일까? 이 챕터에서는 정부가 어떤 방식으로 어떨 때 시장에 개입하고 그 효과는 어떠한지 알아 본다. 의외로 경제학자들이나 관료들이 흔히 제기하는 지적에 대한 정책적 보완은 언제나 존재한다. 이들의 주장을 잘 알아야 대안을 마련할 수 있다는 것은 두 말할 나위가 없다.



6.1 가격통제

(연합뉴스 제공)



가격통제는 대부분 인간다운 삶의 정의와 연관되어 있다. 자본주의의 역사를 보면 가격통제는 전쟁, 자연재해 등 비상사태 때 시행된 것을 알 수 있다. 이런 상황에서 필수재의 수급을 시장에 맡겨 놓는 경우 보통 사람의 생명이 위협받기 때문이다.

그러나 이러한 가격상한제를 오래 유지하는 경우 시장의 이윤동기를 약화시켜 공급부족이 만성화할 수 있다.

예) 세계 대전, 오일쇼크, 캘리포니아 정전 사태

- 가격상한제(price ceiling)와 할당 - 전쟁이나 기근에 의해 식량 등 필수재가 부족한 경우 가격상한제를 실시하고 공급이 부족한 만큼 할당에 의해서 문제를 해결한다.

경제학자들은 기꺼이 높은 가격을 지불하려는 사람부터 물량이 돌아가야 효율적이라고 생각하므로 이런 할당은 비효율적이라고 판단한다. 현실에서 나타나는 더 큰 비효율성은 이러한 할당이 생산성을 높일 유인을 줄일 수 있다는 데 있다.

* 대표적인 실패 사례 - 뉴욕의 집세 상한제 - 물량부족과 동태적으로 공급부족을 야기해서 젊은 층에게 특히 피해

-> 이러한 위험이 있을 때는 저소득층에게 임대료를 보조하는 정책을 경제학자들은 더 선호한다. 그러나 이것은 가격을 올리는 단점이 있으므로 가격을 통제하는 정책을 사용하는 경우에는 공공의 공급을 늘려야 한다.

1) 소비자에 대한 비효율적 배분 : 아파트를 급하게 구하지 않아도 되는 사람이 운이나 연고에 의해 낮은 가격에 아파트를 구하고 실제로 절실하게 필요한 사람은 구하지 못하는 비효율성. 예) 현재 아파트에 살고 있는 사람(그러나 850달러를 지불할 용의가 있는 사람)은 800달러의 가격통제 하에서 50달러 만큼의 이익을 누린다. 그러나 집 없는 사람 중에는 1500달러를 낼 용의가 있는 사람도 있을 것이다. 만일 가격통제가 없어져서 850달러와 1500달러 사이의 가격으로 임대하거나 팔 수 있다면 양 쪽이 다 이익을 누릴 수 있다.

cf) 이 설명은 단지 교환의 이익을 이야기했을 뿐이다. 그러나 돈이 없어서 주택을 구하지 못하는 사람들의 비효용은?

2) 낭비된 자원 : 오일쇼크 때 가격상한을 설정하자 주유소에 줄을 이었다. 이것은 줄서서 기다리는 데 드는 시간과 고통만큼의 기회비용을 상실한 것을 의미한다.

cf) 이런 종류의 비효율성은 조금 더 효과적인 배분 방식을 고안해서 줄일 수 있다.

3) 비효율적으로 낮은 품질 : 아파트의 품질이 낮아질 것이다. 공공임대 주택에서 흔히 발생하는 현상이다.

cf) 이러한 종류의 복지국가의 한계는 흔히 이기적 인간을 상정한 제도가 사람을 그렇게 만들기 때문에 발생한다.

4) 암시장의 발생 - 불법행위가 더 많은 이익을 누리게 만드는 문제가 있다.

=> 실제로는 모형이 상정하는 것처럼 간단하게 비효율성을 증명할 수 없다. 이런 모형에서 흔히 사용하는 소비자잉여-생산자잉여 모델로 보면 생산자 잉여가 줄어드는 것은 확실하지만 소비자 잉여의 감소는 분명하지 않다. 물론 부자들의 소비자 잉여가 더 늘어날 가능성이 높다. 따라서 할당의 원칙을 조금 더 분명히 해야 한다.

<박스> 외환위기 때 서킷 브레이커 발동.

* 가격 상한제가 가장 완벽한 시장이라는 주식시장에 있다는 점에 주의하라. 서킷 브레이커가 그것이다. 실제로 투기가 일어나는 시장에는 상한제가 존재하여야 한다. 분명 그 부작용을 보완하는 정책이 필요하지만 삶을 위협하는 시장에는 상한제가 있어야 한다.

- 가격하한제(price floor)

때때로 정부는 가격을 올리기 위해서 가격하한제를 실시한다. 1960년대와 70년대에 실시됐던 이중곡가제는 쌀에 대한 가격하한제이다. 최근에도 정부수매가격의 설정은 사실상 가격하한제이다. 미국에서는 트럭 화물운송이나 항공 여객에 대해서도 가격하한제를 실시했으나 최근에는 많이 사라진 상태이다. 많은 경우 생산자에게 보조금을 주는 것이 더 효과적이기 때문이다. 그러나 최저임금제는 여전히 효과적인 가격하한제도로 남아 있다.

* 효과 - 실업의 발생. 직장이 있는 근로자의 소득은 상승하지만 직장을 구하지 못한 사람들의 소득은 하락한다. 최저임금제는 그 이하로도 일하려고 하는 10대의 청소년의 실업을 초래한다.

- 가격하한제의 비효율성

1) 판매자들 사이의 비효율적 배분 : 가장 낮은 가격에 노동을 공급하려는 사람이 고용될 수 없다. 만일 연령이나 성별, 인종별로 가격하한제가 설정된다면 오히려 수혜를 받아야 하는 집단의 고용을 꺼릴 수 있다. cf) 벨기에 영화 <로제타>의 예. 고용주는 더 적은 돈으로 일하려는 로제타를 고용하고 차액으로 자기 아이에게 용돈을 줄 수 있다.

<- 이 역시 단순한 교환의 이익에 의해 비효율성을 논하고 있을 뿐. 모든 경우에 다 적용할 수 있는 논리

2) 낭비된 자원 : 잉여 농산물은 때때로 폐기되며 최저임금 때문에 고용되지 못해 장기 실업 상태에 놓일 수 있다.

3) 비효율적으로 높은 품질 : 1970년 미 항공사에 대한 규제완화로 승객들은 기내식과 서비스의 질 저하와 함께 대폭의 요금 인하를 경험했다. 과거의 서비스가 비효율적으로 높은 품질이었다는 것을 증명한다. 이것은 가격 하한제 하에서 품질 경쟁을 했다는 것을 의미한다. 크루그만의 설명과 달리 상한제와 하한제는 대칭적이지 않다. 상한제의 경우에는 수요자 간의 경쟁이 일어나고(그래서 암거래가 발생하고), 하한제의 경우에는 공급자 간의 경쟁이 일어난다.

cf) 이 논리를 최저임금에 적용하면? 최저임금으로 수요가 줄어들자 노동자들은 고용되기 위해 다른 노동조건에서 훨씬 나쁜 조건을 감수하였다? 정부의 수매량을 한정하고 높은 품질부터 구입한다면 품질 경쟁이 일어날 수 있다.

4) 불법행위 : 최저임금을 주지 않으려고 비정규직으로 고용한다. 이것은 불법과 적법의 경계에서 현실적으로 일어나고 있는 일이다.

그러나 대부분의 경우 가격하한은 균형가격 밑에 설정되며 또 임금이 천차만별이기 때문에 도 필요하다. 기업주들은 최저임금의 존재와 관계없이 고용을 줄이고 임금을 낮추려고 한다.

또한 공황기의 가격하한의 상향 조정은 총수요를 확대하는 결과를 낳는다.

농산물에 대한 가격하한제는 정부의 수매를 필요로 한다. 이렇게 비축된 물자는 외국에 싼값으로 공급되기도 한다. 1950년대에 한국은 미국의 잉여농산물을 싼 값으로 수입했다. 그러나 이런 정책은 외국의 농민에게 치명적 타격을 줄 수 있기 때문에 통상마찰의 원인이 된다.

* 최저임금은 왜 필요한가? 정태적으로 사람답게 살아야 하므로, 정태/단기적으로는 총수요의 확대, 동태적으로 구조조정과 기술혁신의 촉진 (그럴 능력이 없다면?)

* 대표적인 사례 - 최저임금제(1938년 공정노동기준법)

cf) 최저임금과 동시에 사회복지가 존재한다면 사람들은 일할 유인이 적어진다. 이러한 위험이 있을 때는 EITC 등으로 저임금 노동자의 임금을을 보조할 수 있다. 이런 문제도 사람들이 이기적 인간이 아닐 경우, 또는 사회에 상호성에 대한 요구와 응징이 사회적 규범이 되어 있는 경우 해결될 수 있다. 많은 경우 자신이 좋아하는 일을 하는 데 대해 최저임금 이상이주어진다면 유인 문제는 해결할 수 있다.

또 미래는 불확실성으로 가득 차 있으므로 평등에 의해 다양성이 보장되는 경우 장기적으로 효율성도 더 높다.



6.2 수량규제(Quantity control, Quantity qouta)

- 정부는 때로 거래량 규제를 한다. 면허를 발급하는 모든 직종이 수량규제를 하는 것이고 금융위기에 대비한 외환보유액, 또는 거래량의 제한, 생태보호를 위한 어획량 규제 등이 수량규제의 사례이다.

* 수량규제는 항상 상한만 존재한다. 이는 당연하다. 우리는 시장에서 현실적으로 나타나는 점들이 >형임을 알고 있다. 그러므로 왼쪽에만 규제를 설정할 수 있다.

- 수량규제의 분석 (<그림 4-6>)

* 택시 면허시스템 (대부분의 전문직에 해당)에서 수요가격과 공급가격의 차이가 나타난다. 균형수량의 왼쪽이므로 당연히 수요가격이 공급가격보다 높다. 이 차이를 간격(wedge)이 할당지대(Quota Rent)이다. 즉 수량규제를 하면 공급자는 할당지대만큼의 추가이익을 누리게 된다. 따라서 쿼터에 대한 경쟁이 발생한다.

* 간격으로부터 면허 임대 시장이 발생한다. 시장이 제대로 작동한다면 임대료는 할당지대와 동일할 것이다.

* 면허는 왜 필요한가? 택시면허의 경우 승객의 안전을 위해서, 또한 과잉공급 때 택시산업의 이익을 보장하기 위해서 면허제도를 도입했다.

- 수량규제의 비효율

1) 구매자와 판매자 모두에게 이익이 되는 거래를 막는다. 그림에서 삼각형에 해당하는 부분이 양자의 이익이다. 이것은 뒤에서 보듯이 이 제도로 인한 사중손실이다.

2) 무면허 운전과 같은 불법 거래가 발생한다. 한국의 대리운전도 부분적으로 이런 문제 때문에 발생한 것이다.

- 2010년 정부는 선물환 규제를 실시했다. 이 정책도 일종의 수량통제이다. 특히 자본시장 자유화에 따른 자본유출입이 국민경제를 심각하게 위협할 때 자본통제는 유력한 정책수단이다.

<소결론> 사람들의 삶을 위협하는 시장에서는 적어도 일시적으로 수량규제나 가격규제를 할 필요가 있다. 특정 조건에서 자동적으로 규제가 발동하도록 할 수도 있다. 최근 금융위기 이후 자본통제의 논의가 일어나는 것도 그 때문이다.



6.3 조세

* (주의) 지금까지 완전경쟁시장의 분석에서 수요곡선과 공급곡선은 왼쪽, 오른쪽으로 이동했다. 그러나 조세의 문제에서는 수요공급곡선이 위아래로 이동한다. 각 수량에 대해 가격이 조세액만큼 올라가기 때문이다. 미묘한 점이 있으므로 직관적으로 이해할 수 있어야 한다. 이 장에서 특히 중요한 것은 조세의 귀착(tax incidence) 문제이다.

6.3.1 소비세

* 소비세(excise tax)의 경우, 즉 담배를 사면 판매자나 구입자가 담배세를 내도록 하는 경우이다.

- 소비자(수요쪽)에게 부과하는 경우와 판매자(공급쪽)에게 부과하는 경우

1) 판매자 부과

* 공급곡선의 위쪽(상향) 이동 - 공급자에게 세금을 내게 한다면 공급자는 원래 공급하려던 수량을 세금만큼 높은 가격에 공급하려고 할 것이다. 공급자는 (마치 생산요소 가격이 올랐을 때 처럼) 각 수량에 대해 비용이 세금만큼 증가한 것처럼 느낀다. 따라서 공급곡선은 세금만큼 위쪽으로 이동한다.

2) 소비자 부과

* 수요곡선의 아래쪽(하향) 이동 - 소비자에게 세금을 내게 한다면 원래 소비하려던 수량을 세금만큼 낮은 가격이어야 구입할 것이다. 즉 지금의 수량은 세금만큼 낮은 가격이었어야 구입했을 것이라고 느낀다. 따라서 각 수량에 대해 수요곡선은 세금만큼 아래 쪽으로 이동한다.

- 따라서 어느 쪽에 세금을 부과하더라도 결과는 똑같다. 누가 어느 정도를 부담하느냐는 수요곡선과 공급곡선의 기울기가 결정한다.

- 소비세로부터 얻는 수입은 그림 <4-9>와 같다.

6.3.2 탄력성과 조세의 귀착

“공급이 수요보다 탄력적이면 구입자가 더 큰 몫의 세금을 부담하고 수요가 공급보다 더 탄력적이면 판매자가 더 큰 몫을 부담한다” 즉 비탄력적인 곳이 더 많이 부담한다. 탄력적이라는 것은 가격변화에 민감하게 대응한다는 것을 뜻한다. 따라서 몸이 느린 곳에서 부담하기 마련이다. 자본은 노동보다 언제나 빠르게 움직인다. 따라서 많은 비용을 노동자에게 전가하는 경향이 있다.

ex) 사치세는 사치재를 생산하는 노동자의 손해로 귀결된다. pp 202-203의 10만달러 이상의 보우트에 대한 세금의 사례.

<박스> 마약과의 전쟁

마약 불법화는 사실상 공급곡선을 없애겠다는 정책이다. 그러나 이것이 불가능하다면 마약 수요의 가격 탄력성이 매우 낮기 때문에(중독성) 공급곡선의 왼쪽 이동은 가격을 급등시킨다. 이는 마피아 등이 마약 범죄를 늘릴 유인이 된다. 따라서 수요곡선을 왼쪽으로 이동시키는 정책이 유효할 수 있다. 즉 마약에 대한 교육이나 상담을 늘리는 것이다. 다른 한편 차라리 마약을 합법화하고 아주 높은 세금을 물리는 쪽이 마약 거래를 줄일 것이라는 주장도 있다.


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Posted by mojiry